[摘要] 2016年3月,桂林市率先公布并实施了旅游产业用地基准地价,这份将桂林市土地按照不同地段划分出精细价格的政策,专用于在桂林落地的旅游项目。
2016年3月，桂林市率先公布并实施了旅游产业用地基准地价，这份将桂林市土地按照不同地段划分出精细价格的政策，专用于在桂林落地的旅游项目。
而这份地价的出台，在范围内尚属首例。
实际上，从2012年桂林与其他4个城市一起被确立为旅游产业用地改革试点城市以来，到目前为止，有3个城市在旅游用地改革上的探索都先后停滞，甚至夭折。而在桂林，除了出台了旅游基准地价之外，还首创了旅游用地的分类体系，并配套完善了不少相关政策，基本将旅游用地的管理体系构建了出来。
旅游业作为桂林的主要产业，旅游用地可以说是建设旅游项目基础的环节之一，在漫长的发展过程中，旅游用地遭遇过怎样的瓶颈?为何需要区别于原有的工业、商业用地而独立出来?桂林在旅游用地上的改革，将为桂林国际旅游胜地的建设带来什么?
1、百个旅游项目享改革成果
在灵川大圩镇茯荔村附近，一大片湖泊与周围的山川树林相映成趣， 秀丽的风景在早年间虽然未开发，仍然被一些户外爱好者所熟知。2015年，以这片自然风光为依托的逍遥湖景区正式开门营业，这个全新的旅游项目所借力的，正是桂林旅游产业用地改革的股东风。
“项目启动是在2010年，前期大量的时间用于道路的修建。根据当时用地政策，景区范围内的用地必须按建设用地办理征收手续，对于占地很大的景区来说，在手续或者投入上都是难题。”逍遥湖景区相关负责人刘迎军表示。
2013年6月，国土资源部批复桂林旅游产业用地改革试点总体方案，项目的转机随之到来。经过前期调查，2014年桂林市推出了旅游用地改革的步政策，就是被称为“31条”的《桂林旅游产业用地改革试点若干政策(试行)》。
另一边，在桃花江中段芦笛岩景区，有一片六百多亩农田，附近的老居民一定还记得原先的荒芜景象。但如今，与近旁不断兴旺起来的鲁家村一样，这片土地上也孕育着一个全新的旅游项目，昭示着生机勃勃的未来。
“目前这里准备打造一片农业生态休闲旅游园，除了少量用于建设外，大部分的土地还是保持原来的农田性质，打造成观景、旅游、种植农业，成为一个农业加旅游的休闲园区。”碧宸集团前期部经理杨菁菁告诉记者。2月8日，记者来到这片项目区，原本荒芜的农田已经被推平，中间引入水系将农田自然区分出不同的区域，蜿蜒的道路两旁种植着不同的植物，不难想象开春后崭新的田园风光。
旅游项目成型的背后，得益于在不断推进的改革中，桂林旅游用地分类体系的建立。2015年，桂林市国土资源局利用改革试点政策，以挂牌方式向碧宸集团整体出让了鲁家村旁的L-2地块606.17亩，包括旅馆等建设用地31.46亩，生态农业、水域、农林和道路等非建设用地574.71亩。
“像这样将国有农田直接出让用于旅游开发在范围内尚属首例。”桂林市国土资源局旅游产业用地改革试点办公室主任卢宇春说。“在出让期间，对非建设用地，要求项目业主须确保不改变原土地现状和用途，不建设性建筑物。”
此外，2016年3月，桂林市旅游产业用地基准地价公布，大埠文化旅游城及配套设施项目成为了其“实践者”，旅游用地可以不再单一参照商业服务类用地出让。
据了解，目前全市已有一批旅游产业用地项目在规划管控、差别化用地、保障农民权益等方面取得了效果。试点政策实施以来，全市共引进旅游产业用地项目160个，已营业项目10个，创造产值约1.36亿元，实现税收3351万元，新增就业人数2000人，游客接待量126万人次。
2、建设旅游用地的框架
从“31条”到旅游用地分类体系的完善，再到基准地价的出台，改革过程中，桂林的诸多政策几乎都开创了旅游用地政策的先河。
“如果没有新政，景区的开发可能就遥遥无期了。”刘迎军说。逍遥湖景区的占地多达3000亩，早期开发就遇上了建设用地指标紧缺的难题。而实际上，在这3000亩的占地中，按照景区规划有近2800亩还是保持着原来的自然生态，用于建设的土地仅仅只有200亩。
新政让这些问题迎刃而解。在“31条”的规定中，旅游景区中未改变农用地和未利用地用途和功能、未固化地面、未破坏耕作层的生态景观用地，可按实际地类管理，不办理农用地转用手续。此外，新政还规定了根据旅游项目实施实际情况，国有农用地、未利用地可采取招标拍卖挂牌出让、租赁等方式有偿提供给旅游项目建设开发者使用。
“31条”可以说是整个改革的核心，而根据改革总体方案，建立符合旅游产业发展特点和要求的科学化、差别化、精细化、生态化的土地利用和管理制度，是实施桂林旅游产业用地改革试点的目标。
“在《土地管理法》中，旅游用地划分成了建设用地，但是并没有明确定义旅游用地的具体内容，在分类、管理措施上都是空白的。”卢宇春表示，为了更好地执行后续旅游项目用地政策，桂林进一步开发出了一套可以直接用于分类管理、出让的统一体系。
“分类体系采用了4级分类，先将旅游用地划分为建设用地、非建设用地2个一级类，下面分设旅游设施用地、旅游地产用地与旅游景观和生态用地3个二级类。”旅改办工作人员刘建介绍说，“其中，旅游设施用地、旅游地产用地属于建设用地，而旅游景观和生态用地中，耕地、园林、林地、草地、水域等农用地就属于非建设用地。旅游用地分类体系与城市规划分类体系已经完成衔接，为之后两者间的一一对应提供了依据，也让旅游用地的管理成为现实。”
在此基础上，于去年3月完成的桂林旅游产业用地的基准地价，更是将分类体系的改革成果充分发挥。
“在原来，旅游项目用地价格只能参照现行的商业服务类用地基准地价，这样的分类使得本来投资期长、回报慢的旅游项目，前期投资也很大。”刘建说，“根据调研，如今对于用于旅游开发的项目，根据地段等因素进行了不同的细分，也有了不同等级的详细地价。”
查阅目前的旅游地产基准地价体系，记者发现该体系将桂林市中心城区划分了6个等级，而临桂区以及11个县则划分成了4个等级，根据旅游用地分类的不同，每个地段的使用情况也有着不同标准。比如在旅游资源较丰富的阳朔、兴安和龙胜等地，各等级的地价都相对较高，但是即使在同一个县区，旅游项目使用土地的类型不同，也有着不同的价格。旅游资源开发较少的地段，基准地价相比已经丰富开发、有着优质资源的地段，在项目引进中更具有价格优势。目前，这份旅游用地产业基准地价规范了桂林市行政区全域，即6区11县共27771.14平方公里的面积。
3、六千公顷的用地需求
众多政策逐渐支撑起了目前桂林旅游产业用地的体系，整套体系可以说是专门为了发展旅游项目而进行的一次“量体裁衣”，主旨是在差异化、精细化的土地管理基础上，缓解土地使用的现实难题。
根据市国土资源局的前期调查，截至2012年桂林市旅游用地总面积为14464.56公顷，占全市土地面积的6.81%。尽管近年未进行严格的数据统计，但随着国际旅游胜地的不断推进，游客数量、旅游项目等指标必定逐年上升，且上涨幅度将高于一般城镇建设用地比例。为解决桂林市旅游产业用地的供需矛盾，2014年、2015年、2016年桂林均得到专项安排的100公顷旅游用地单列指标。而根据预测，到2018年，桂林旅游用地需求为6020.3798公顷。
同时，桂林旅游用地呈现空间布局的失衡问题。“旅游用地现需求多集中在漓江、遇龙河、猫儿山、龙脊梯田等优质旅游资源附近，与风景名胜区、自然保护区、农用地保护在空间上重叠，一定程度上加剧了供需矛盾，而土地供应相对松动的片区，又缺少优质旅游资源。”卢宇春说。
对于正在建设国际旅游胜地的桂林来说，用地需求的增多可以预见，不管是分类管理还是基准地价的实施，都是在根据旅游项目的特点进行突破。
“旅游项目的用地其实是复合性的，在开发利用过程中，有些项目内的农用地往往仍然维持日常的种植活动，文物古迹等建设用地也会保持原貌。”卢宇春介绍说。据统计，桂林市旅游用地中，旅游景观生态用地占旅游用地总面积的97.07%，而旅游设施用地仅仅占旅游用地总面积的2.93%。“正是因为旅游项目的这种特性，才需要进行分类管理。”
在保障生态的前提下，对于国有农用地、未利用地可采取招标拍卖挂牌出让、租赁等方式有偿提供给旅游项目建设开发者使用，无形中增加了项目方的开发积极性。“在原来的土地开发中，国有农用地出让手续复杂，没有先例，缺乏土地所有权，项目方开发时就会有所顾虑，导致进展缓慢。”杨菁菁表示，“分类出让的政策使得项目方对土地有一定自主权，能更加积极保障项目的经济效益。”
此外，不同的地价政策让价格的调控作用更加明显。“比如，旅游资源优质的阳朔遇龙河两岸，基准地价自然相对较高，而开发较少的雁山附近，较低的基准地价增加了对旅游项目的吸引力。在风景、文物周围设置较高的基准地价，能更好地保护这些旅游资源。”卢宇春说。
4、从旅游“目的地”到旅游“胜地”
改革的步伐尚未停止。今年3月，现行的旅游产业用地基准地价试行期满，届时将开展新一轮的调研。
“在早期的调研中，虽然桂林市的旅游景点景区较多，但是在样点资料收集时比较困难，而评估中将旅游用地分成许多细分地类，各景区内所占的细分地类不尽相同，因此各细分类型用地的面积很难划定。此外，已建成景区的经营状况差异很大，有公益性的景区，也有营利性的景区，就算是营利性的景区，所处的区位条件差不多，但因管理者水平不同和旅游资源的差异性，造成上的差距较大，无从判定其的合理性。因此，试行期后的再次调研，比较能保证准确性。”刘建说，“在下一步的调研中，会根据实际情况调整相应的基准地价，并且就改革对旅游项目的吸引力做一些评估。”
对于旅游产业用地改革来说，桂林是“个吃螃蟹”的，在推进中遇到的一些困难，需要进一步解决。
“比如就项目方来说，可能觉得租用农民土地或以农村集体经济组织入股等投资风险大，因此积极性不高。另外，尽管有了核心政策，但是突破性、创新型的细化政策较少，缺乏具体的指导做法，面临操作上的压力。”卢宇春表示。
对于改革，业内人士提出了建议。阳朔县国土资源局相关人员指出，预计到2020年，阳朔旅游产业用地缺口将达1800公顷以上，因此，改变用地政策不够灵活的现状需要更多政策突破，应该早日建立“试错机制”。此外，旅游项目涉及到多个部门，应该形成部门合力。“旅游项目推动过程中，势必会辐射周边，逍遥湖景区的建设就改善了茯荔村的道路、饮水、消防、绿化等基础设施条件。”刘迎军表示，“鉴于旅游项目涉及事项较多，除了国土资源的相关政策外，其他部门也可以建立配套的措施，保障项目进行。”
目前，与改革试点配套的“31条”已经在全区20个旅游名县创建县中推广应用，桂林旅游产业用地改革的作用正在凸显。
“对于所有的旅游项目，一个大前提就是保证当地原有生态，这也是今后旅游设施的发展方向。”卢宇春说，“就现在看来，很多利用试点政策的旅游项目影响还没有完全显现，但是一旦建立起了完善的框架和政策，必定能够为桂林建设国际旅游胜地提供有力助力。”
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